Afspraken met de overheid in ruil voor een lagere boete

Jurisprudentie

Afspraken met de overheid in ruil voor een lagere boete

CBb 7 juli 2010, LJN BN0540

Trefwoorden fair trial-beginsel, marktoezichthouders, bestuurlijke boete
Auteurs
Bron
Open_access_icon_oaa
    • 1. Inleiding

      Een van de instrumenten die (markt)toezichthouders in het economisch ordeningsrecht hebben, is de mogelijkheid om aan ondernemingen die een of meer regels, waar het toezicht op ziet, overtreden een bestuurlijke boete op te leggen. De door markttoezichthouders op te leggen boetes kunnen hoog oplopen. Zo kan de NMa boetes opleggen tot maximaal 10 procent van de omzet van een onderneming (art. 57 lid 2 Mededingingswet).

      Een bestuurlijke boete is een bestraffende sanctie. Dat betekent dat de procedure die vooraf gaat aan het opleggen van een boete en het boetebesluit zelf in overeenstemming moeten zijn met het in artikel 6 EVRM neergelegde fair trial-beginsel. Met het oog hierop zijn vanaf 1 juli 2009 in titel 5.4 van de Awb regels over de bestuurlijke boete opgenomen. Die regels voorzien onder meer in het opstellen van een boeterapport (art. 5:48 Awb), het recht van de overtreder om kennis te nemen van alle relevante stukken (art. 5:49 Awb) en de mogelijkheid tot het indienen van een zienswijze (art. 5:50 Awb). Omdat, naar in de praktijk blijkt, ondernemingen en hun raadslieden ruimhartig van de hun toekomende verdedigingsrechten gebruik maken, is met het opleggen van een bestuurlijke boete veel tijd en menskracht gemoeid. Om die reden is het niet onbegrijpelijk dat toezichthouders zoeken naar mogelijkheden om door middel van afspraken met overtreders te komen tot snellere procedures, waarbij door overtreders afstand wordt gedaan van bepaalde verdedigingsrechten waartegenover dan weer voordelen staan. De juridisch relevante vraag is daarbij of het bestuursorganen vrijstaat en zo ja in hoeverre om in ruil voor voordelen afspraken te maken met een onderneming over het afstand doen van (bepaalde) verdedigingsrechten.

    • 2. De casus

      Deze zaak is een van de vele over de bouwfraude. Onderzoek door de NMa, onder meer aan de hand van de door klokkenluider Bos opgestelde schaduwboekhouding, leidde de NMa tot de vaststelling dat in de periode 1998–2001 een zeer groot aantal ondernemingen in de bouw afspraken had gemaakt die in strijd waren met het in artikel 6 Mededingingswet neergelegde kartelverbod. Het door middel van de reguliere procedure afdoen van deze zaken door middel van bestuurlijke boetes zou uitzonderlijk veel tijd en menskracht vergen. Ook een groot aantal bouwondernemingen was er veel aan gelegen tot een snelle afhandeling te komen, om de zwarte bladzijde in het bouwboek te kunnen sluiten. Dit heeft de NMa gebracht tot ontwikkeling van een zogenoemde versnelde procedure. De versnelde procedure begon met het door de NMa opstellen van een algemeen boeterapport, waarin werd vastgesteld dat er in de bouwsector sprake was een groot voortdurend systeem van afstemming bij aanbestedingen in de bouw. Aan het systeem namen, zo werd in het rapport vastgesteld, alle ondernemingen deel die zich aan verboden prijsafspraken schuldig hadden gemaakt en zij hielden dit systeem in stand. De versnelde procedure hield in dat ondernemingen de mogelijkheid werd geboden om schriftelijk te verklaren dat zij afstand deden van (1) het recht op inzage in het onderliggende boetedossier, (2) indiening van een eigen zienswijze en (3) betwisting van de in het boeterapport neergelegde feiten en juridische beoordelingen. Wel was voorzien in indiening door de sector zelf van een algemeen verweer. Indien een onderneming deze verklaring aflegde, kwam zij in aanmerking voor een vermindering van de boete met 15 procent en werd de boeteprocedure bij voorrang afgerond. Ondernemingen die een dergelijke verklaring niet wilden geven, konden het reguliere boetetraject volgen, maar konden dan geen aanspraak op de vermindering maken. Van de betrokken ondernemingen werd niet verlangd dat zij afstand deden van het recht op bezwaar of beroep, zodat zij tegen de hoogte van de opgelegde boete konden opkomen. Ondernemingen die een verklaring hadden afgelegd, konden in de bezwaarprocedure alsnog opteren voor de reguliere procedure. In dat geval zou wel, zo gaf de NMa aan, door middel van een wijzigingsbesluit de boetevermindering alsnog worden ingetrokken.

      Met toepassing van de versnelde procedure werd aan de onderneming in deze zaak een boete opgelegd, inclusief korting, van 1.258.719 euro. De betrokken onderneming ging in bezwaar en stelde ten principale de vraag aan de orde of de versnelde boeteprocedure zich met artikel 6 EVRM verdraagt, omdat zij door de NMa zou zijn gedwongen om verdedigingsrechten prijs te geven. Ook in beroep en hoger beroep verdedigde zij dit standpunt.

    • 3. Belangrijkste overwegingen van het CBb

      ‘Naar het oordeel van het College is de versnelde procedure zoals deze in de onderhavige zaken is gevoerd, niettegenstaande het feit dat de betrokken ondernemingen in deze procedure afstand hebben gedaan van een aantal wezenlijke rechten van verdediging, niet in strijd met artikel 6 EVRM of anderszins met wettelijke voorschriften of algemene rechtsbeginselen. Daartoe wordt het volgende overwogen.
      (...)
      In dit licht heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de voorwaarden voor deelname aan de versnelde procedure de betrokken ondernemingen er niet toe aanzetten zichzelf te beschuldigen of af te zien van hun rechten van verdediging, dan wel deze rechten op ontoelaatbare wijze beknotten. Deelname aan de versnelde procedure is een vrijwillige, geïnformeerde keuze geweest, waarop de onderneming in de bezwaarprocedure desgewenst nog kon terugkomen. Dat de toegezegde boetevermindering van 15 procent zou neerkomen op een ontoelaatbare druk om aan de versnelde procedure deel te nemen, is naar het oordeel van het College niet staande te houden. Voor appellanten was immers duidelijk dat zij door deelname aan de reguliere procedure weliswaar deze boetevermindering prijsgaven, maar zij wisten dat daar voordelen tegenover stonden, waaronder de mogelijkheid om de feiten en de juridische beoordeling die in het rapport zijn neergelegd ten gronde te betwisten, hetgeen eveneens tot een vermindering van de boete zou kunnen leiden. Gelet hierop treft ook de grief dat bij deelname aan de reguliere procedure sprake zou zijn van een reformatio in peius geen doel. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de keuze voor de reguliere procedure op zichzelf niet reeds een hogere boete oplevert, maar slechts dat de onderneming niet in aanmerking komt voor de boetevermindering van 15 procent.
      Gelet op het hiervoor beschreven bijzondere karakter van de versnelde procedure, waarin de betrokken ondernemingen er welbewust voor hebben gekozen afstand te doen van vorengenoemde rechten, zijn de voorwaarden van de versnelde procedure in beginsel ook van toepassing in de rechterlijke fase. Indien dat niet het geval zou zijn, zou wezenlijk afbreuk worden gedaan aan het karakter van de versnelde procedure, die zich – met het oog op de beoogde snelheid van deze procedure – kenmerkt door een beperking van de dossierinzage en het niet betwisten van de in het rapport neergelegde feiten en juridische beoordeling.
      (...)
      Niettemin dient er naar het oordeel van het College, gelet op – enerzijds – het bijzondere karakter van de versnelde procedure (welke procedure niet geheel op één lijn kan worden gesteld met de vormen van medewerking die aan de orde waren in de bedoelde jurisprudentie) en – anderzijds – de eisen van artikel 6 EVRM, ruimte te bestaan om onder omstandigheden toe te staan dat in de rechterlijke fase alsnog de in het rapport neergelegde feiten en juridische beoordeling worden betwist. Gezien de welbewuste keuze die de onderneming heeft gemaakt voor een beperkte procedure en de met deze procedure gediende belangen, ligt het alsdan evenwel op haar weg om met concrete argumenten en zonodig bewijzen aannemelijk te maken dat bedoelde feiten en beoordeling onjuist zijn, dan wel in haar geval op andere gronden niet tot de opgelegde boete konden leiden. Bovendien mag van de onderneming worden verwacht dat zij op overtuigende wijze motiveert waarom zij – niettegenstaande haar standpunt over haar (mate van) betrokkenheid bij het systeem van vooroverleg en de hoogte van de opgelegde boete – heeft gekozen voor deelname aan de versnelde procedure in plaats van de reguliere procedure. In hetgeen appellanten hieromtrent hebben aangevoerd ziet het College evenwel geen aanknopingspunten voor het oordeel dat hen in de rechterlijke procedure zou moeten worden toegestaan de in het rapport neergelegde feiten en juridische beoordeling te betwisten.’

    • 4. Analyse

      In het strafrecht bestaat de mogelijkheid dat het Openbaar Ministerie aan een verdachte een transactie aanbiedt (art. 74 Sr). Door betaling van de transactie ontkomt de verdachte aan strafvervolging. In de praktijk kiezen het Openbaar Ministerie en ondernemingen bij delicten in de economische sfeer steeds vaker voor het aangaan van een transactie.

      Bij de invoering van titel 5.4 in de Awb heeft de wetgever de mogelijkheid van een transactie in het bestuursrecht overwogen, maar welbewust afgezien van het opnemen van een wettelijke basis voor het aangaan daarvan. Daarbij speelde een belangrijke rol dat er twijfel bestond of vanuit het perspectief van artikel 6 EVRM toelaatbaar is dat een burger door middel van een overeenkomst met de overheid afstand doet van de mogelijkheid een voor hem belastend besluit bij de rechter aan te vechten (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 130). In de belastingwetgeving is wel in de mogelijkheid van een transactie voorzien (art. 64 Awr; in werking getreden op 1 januari 2008). Voordien werd in de belastingrechtspraak aanvaard dat een belastingplichtige door middel van een fiscaal compromis afstand doet van de mogelijkheid van bezwaar en beroep tegen een aanslag waarover van tevoren overeenstemming was bereikt (HR 8 maart 1995, BNB 1995, 246).

      De versnelde boeteprocedure, zoals die door de NMa in bouwzaken werd gehanteerd, is niet gelijk te stellen met een transactie, omdat het recht op bezwaar en beroep blijft bestaan. Door deel te nemen aan de versnelde procedure deed de onderneming wel afstand van het recht de feiten en de juridische beoordeling daarvan te betwisten. Concreet betekent dit dat door de betrokken onderneming bijvoorbeeld het standpunt van de NMa dat in de betreffende periode sprake is geweest van een samenhangend en voortdurend systeem van met het in artikel 6 Mw neergelegde kartelverbod strijdige afspraken, niet kon worden betwist. Evenmin kon de onderneming betwisten dat zij aan de afspraken deel had genomen, dan wel dat haar deelname zo beperkt was dat zij niet aan de instandhouding van het systeem zou hebben meegewerkt. Zij kon echter wel opkomen tegen de toerekening van een gedraging door een dochter aan de moederonderneming en de wijze waarop de boete door de Nma was berekend. Het CBb zag geen bezwaar. Voor het CBb was doorslaggevend dat de onderneming welbewust en op basis van informed consent voor de versnelde procedure had gekozen in ruil voor matiging van de boete met 15 procent en een snellere procedure. Hoewel dat uit de uitspraak niet met zoveel woorden blijkt, heeft het college bij zijn oordeel ook gekeken naar de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (het CBb noemt het arrest van 18 oktober 2006, EHRCM 2007/4 m.nt. Attinger (Hermi)) waarin het Hof heeft beslist dat afstand van verdedigingsrechten in ruil voor voordelen mogelijk is als dat ondubbelzinnig gebeurt, daarbij minimumwaarborgen in acht worden genomen die passen bij het belang van deze verdedigingsrechten en geen strijd met (gewichtige) publieke belangen ontstaat.

      Dat betekent dat bij iedere versnelde procedure een beoordeling aan de hand van deze criteria moet plaatsvinden. Dat gebeurt in andere gevallen waarbij afstand wordt gedaan van fundamentele rechten ook. Ik wijs bijvoorbeeld op de toestemming voor het betreden van een woning aan een toezichthouder door de gebruiker van die woning: een dergelijke toestemming is voldoende rechtvaardiging om de woning binnen te treden, mits vooraf aan de betrokkene duidelijk wordt gemaakt dat, wanneer dat het geval is, de toestemming ook zonder gevolgen kan worden geweigerd (CRvB 24 november 2009, AB 2010, 45 m.nt. Bröring).

      Hoe precies de rechter een afstand van verdedigingsrechten beoordeelt, blijkt ook uit het feit dat het CBb nog wel een gaatje overlaat voor een onderneming, die toch de feiten of de juridische beoordeling daarvan wil aanvechten. In de gedachtegang van het CBb lijkt derhalve een absoluut afstand doen van het recht van beoordeling van de rechter van zelfs een deel van een boetebesluit niet toelaatbaar. Wel leidt een dergelijke afspraak tot een omkering van de bewijslast. In plaats dat het bestuursorgaan de relevante feiten en de juridische beoordeling daarvan aannemelijk moet maken, zal de onderneming die eerst voor de verkorte procedure kiest ‘met concrete argumenten en zo nodig bewijzen’ dat de feiten en de beoordeling niet juist zijn. Bij feiten ligt dit voor de hand, maar bij een juridische beoordeling misschien wat minder. De rechter pleegt zelf aan de hand van vastgestelde feiten een oordeel over de juridische duiding ervan te geven. Er is immers niet iets als het ‘bewijzen’ van een juridisch oordeel. De vraag is daarom waarom het CBb in dit geval, waarbij het ging om een grote onderneming, die ongetwijfeld van gedegen rechtsbijstand was voorzien, niet beter had kunnen aanvaarden dat afstand van het recht tot betwisting van feiten en juridische beoordeling daarvan mogelijk is. Overigens stelt het CBb nog een tweede voorwaarde: de onderneming zal ook overtuigend moeten aangeven waarom zij aanvankelijk wel voor de versnelde boeteprocedure heeft gekozen, maar daar naderhand op terug is gekomen. Waarom het CBb deze eis stelt, motiveert het niet, maar uit een oogpunt van een goede procesorde ligt het stellen van de voorwaarde zeker voor de hand.

      De uitspraak van het CBb biedt in ieder geval voor toezichthouders mogelijkheden om onder omstandigheden te komen tot het opleggen van een bestuurlijke boete zonder dat de (gehele) wettelijke boeteprocedure behoeft te worden gevolgd. Toezichthouders hebben ondernemingen naast boeteverlaging en snelheid soms ook de mogelijkheid van het niet openbaar maken van de boete te bieden. Dat laatste zal uiteraard alleen mogelijk zijn, indien dit past in het publicatiebeleid van de betrokken toezichthouder.

Reageer

Uw reactie