Bestuursrechtelijke handhaving en de beneficiair aanvaardende erfgenaam

• 1 Inleiding

  Voor iedere erfgenaam die er niet op vertrouwt dat de baten van de nalatenschap toereikend zijn om de schulden van de nalatenschap te voldoen, staat de mogelijkheid open om de nalatenschap beneficiair te aanvaarden. Een belangrijk rechtsgevolg van beneficiaire aanvaarding is dat de erfgenaam niet met zijn gehele vermogen voor de schulden der nalatenschap aansprakelijk wordt. Ten aanzien van aan een erfgenaam opgelegde bestuurlijke handhavingsbesluiten doet zich de vraag voor in hoeverre deze aan het in de vorige zin genoemde rechtsgevolg afbreuk doen. De afgelopen jaren heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) een aantal interessante uitspraken gewezen omtrent de samenhang tussen bestuursrechtelijke handhaving en de beneficiair aanvaardende erfgenaam. In deze bijdrage wordt uitgebreid op deze uitspraken ingegaan. Alvorens daaraan toe te komen, worden enkele belangrijke regels en regelingen uit het bestuurlijk handhavingsrecht besproken. Aan het eind van deze bijdrage wordt ingegaan op de vraag in hoeverre verbeurde dwangsommen dan wel kosten van bestuursdwang op een beneficiair aanvaardende erfgenaam kunnen worden verhaald.

• 2 Enkele relevante regels uit het bestuurlijk handhavingsrecht

  Het bestuurlijk handhavingsrecht is voor een belangrijk deel gecodificeerd in hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarnaast bestaat het voor een belangrijk deel uit ongeschreven (rechters)recht. Het voert te ver om in dit artikel het bestuurlijk handhavingsrecht in detail te bespreken.¹xVoor een uitgebreide behandeling van het bestuurlijk handhavingsrecht zie W. Konijnenbelt & R. van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht (16de druk), Deventer: Kluwer 2014. Ik beperk mij daarom tot een korte bespreking van de voor het erfrecht meest van belang zijnde regels en beginselen. In de in paragraaf 3 te bespreken uitspraken van de Afdeling is er steeds sprake van een door een bestuursorgaan opgelegde herstelsanctie.²xIn het bestuurlijk handhavingsrecht moeten herstelsancties worden onderscheiden van bestraffende sancties. De laatstgenoemde sancties zijn vooral gericht op leedtoevoeging, terwijl met een opgelegde herstelsanctie beoogd wordt om overtredingen te beëindigen dan wel geheel of gedeeltelijk ongedaan te maken. Zie art. 5:2 Awb. Hieronder volsta ik daarom eerst met een korte bespreking van een tweetal herstelsancties, te weten de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom.

  2.1 De last onder bestuursdwang

  De Awb omschrijft de last onder bestuursdwang als de herstelsanctie inhoudende een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding en de bevoegdheid van het bestuursorgaan de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.³xArt. 5:21 Awb. De last onder bestuursdwang dient het overtreden voorschrift,⁴xArt. 5:9 Awb. de te nemen maatregelen en de termijn te melden waarbinnen de last moet worden uitgevoerd.⁵xArt. 5:24 lid 1 en 2 Awb.
  Indien de door het bestuursorgaan opgelegde last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd, kan het bestuursorgaan overgaan tot bestuursdwang. Dat wil zeggen dat het bestuursorgaan de last zelf door feitelijk handelen ten uitvoer legt. De toepassing van de bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder. Indien de kosten redelijkerwijze niet of niet geheel ten laste van de belanghebbende behoren te komen, dient het aanzeggen van kostenverhaal achterwege te blijven.⁶xArt. 5:25 lid 1 Awb. Deze laatste regel dient het bestuursorgaan conform de rechtspraak met terughoudendheid toe te passen.⁷xZie ABRvS 20 december 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ4833.

  2.2 De last onder dwangsom

  De Awb omschrijft de last onder dwangsom als een herstelsanctie, inhoudende een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding en de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.⁸xArt. 5:31d Awb. De last onder dwangsom dient het overtreden voorschrift⁹xArt. 5:9 Awb. en de te nemen herstelmaatregelen te beschrijven.¹⁰xArt. 5:32 lid 1 Awb.
  Wanneer de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd, verbeurt de dwangsom. Dit betekent dat er een verplichting tot betaling van de dwangsom ontstaat, die binnen de van rechtswege opgestarte betalingstermijn van zes weken dient te worden voldaan.¹¹xArt. 5:33 Awb. Mocht de dwangsom niet tijdig worden betaald, dan is de schuldenaar in verzuim en kan er wettelijke rente in rekening worden gebracht.¹²xArt. 4:97 en 4:98 Awb.
  Mocht de schuldenaar niet tot betaling van de verbeurde dwangsom willen overgaan, dan dient het bestuursorgaan eerst een invorderingsbeschikking op te leggen, alvorens het tot inning kan overgaan. De invorderingsbeschikking dient ertoe om vast te stellen dat er bedragen zijn verbeurd. Pas wanneer er een invorderingsbeschikking is opgelegd, kan het bestuursorgaan de schuldenaar aanmanen tot betaling.¹³xArt. 5:37 jo. art. 4:112 Awb. Aangezien invordering bij dwangbevel pas mogelijk is nadat er is aangemaand,¹⁴xArt. 4:117 Awb. wordt aldus bereikt dat dwanginvordering pas kan plaatsvinden nadat de geldschuld bij beschikking is vastgesteld.

  2.3 De beginselplicht tot handhaving

  Een van de belangrijkste uitgangspunten van het bestuurlijk handhavingsrecht is de reeds vele jaren bestaande beginselplicht tot handhaving. Door de Afdeling¹⁵xABRvS 5 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT6683. wordt deze thans als volgt geformuleerd:

  ‘Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. In gevallen waarin het bestuursorgaan in dat kader redelijk te achten beleid voert, bijvoorbeeld inhoudend dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt, dient het zich echter in beginsel aan dit beleid te houden. Dit laat onverlet dat het bestuursorgaan slechts onder bijzondere omstandigheden van het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom mag afzien. Dergelijke omstandigheden kunnen zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat, of als het opleggen van een dergelijke last zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat in die concrete situatie van het opleggen van die last behoort te worden afgezien.’

  Kort samengevat komt het bovenstaande citaat erop neer dat indien een bestuursorgaan bevoegd is om tot handhaving over te gaan, het in beginsel ook is gehouden om van deze bevoegdheid gebruik te maken, tenzij er sprake is van bijzondere omstandigheden. Dergelijke bijzondere omstandigheden zijn er wanneer er sprake is van een concreet zicht op legalisatie, dan wel wanneer handhaving zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat in die concrete situatie van handhaving moet worden afgezien.

  2.4 De beginselplicht tot invordering

  Ten aanzien van verbeurde dwangsommen geeft de Awb geen uitdrukkelijke verplichting aan het bestuursorgaan om tot invordering over te gaan. In de rechtspraak is echter bepaald dat verbeurde dwangsommen in beginsel ook daadwerkelijk moeten worden ingevorderd. Dit wordt ook wel de beginselplicht tot invordering genoemd. De dwangsom fungeert richting de overtreder als een prikkel om de last uit te voeren.¹⁶xDit vloeit ook voort uit art. 5:32b lid 3 Awb. Zie bijv. ABRvS 19 september 1996, AB 1997/91. De Afdeling formuleert het in een tamelijk recente uitspraak als volgt:¹⁷xABRvS 16 januari 2013, AB 2013/397.

  ‘Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lidartikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.’

• 3 Recente uitspraken van de Afdeling

  3.1 Uitspraak van 28 augustus 2013

  In de casus die heeft geleid tot de uitspraak van 28 augustus 2013¹⁸xABRvS 28 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:880, JB 2013/201. werd door het college bij besluit van 26 mei 2011 een last onder dwangsom aan de erven opgelegd. De last strekt tot het saneren van een perceel waarop zich een ernstig geval van bodemverontreiniging voordeed. Binnen zes maanden na inwerkingtreding van het genoemde besluit dienden de erfgenamen een aanvang te hebben gemaakt met de sanering op straffe van verbeuring van een dwangsom van € 100.000 per week met een maximum van € 300.000. Tegen deze last werd bezwaar ingediend. De last werd door de erfgenamen niet uitgevoerd en dus ging het college bij besluit van 22 mei 2012 over tot invordering van de dwangsom. In deze zaak hadden de erfgenamen de nalatenschap beneficiair aanvaard.
  Een van de appellanten bracht naar voren na beneficiaire aanvaarding van de nalatenschap deze nadien te hebben verworpen. De last onder dwangsom kon daarom volgens appellant niet aan hem/haar worden gericht. De Afdeling maakt onder verwijzing naar artikel 4:190 lid 4 van het Burgerlijk Wetboek (BW) korte metten met dit verweer. Een eenmaal aanvaarde nalatenschap, daargelaten of deze aanvaarding zuiver of beneficiair is, kan niet meer worden verworpen.
  Verder wordt door een van de appellanten naar voren gebracht dat de erven op grond van artikel 55b van de Wet bodembescherming (Wbb) niet verplicht zijn om het perceel te saneren. Op grond van dit artikel zijn eigenaren van een bedrijfsterrein verplicht om tot bodemsanering over te gaan indien een beschikking is vastgesteld dat spoedige sanering noodzakelijk is. Appellant betoogt geen eigenaar te zijn van dit perceel, nu het perceel behoort tot een onverdeelde, beneficiair aanvaarde nalatenschap. De Afdeling geeft echter aan dat appellant op grond van artikel 4:182 BW de erflaatster in haar eigendomsrecht van het perceel is opgevolgd. Beneficiaire aanvaarding kan niet verhinderen dat een erfgenaam tezamen met zijn mede-erfgenaam eigenaar wordt en op grond van artikel 55b Wbb aangesproken wordt om tot bodemsanering over te gaan.
  Interessanter zijn de overwegingen op het door (een aantal) appellanten naar voren gebrachte verweer dat er ontoereikende financiële middelen beschikbaar zijn om aan de lasten te voldoen en dat zij, aangezien de andere erfgenamen feitelijk het beheer voeren over de percelen, feitelijk niet in staat zijn om aan de last te voldoen. Ook aan deze verweren gaat de Afdeling voorbij. De Afdeling overweegt:

  ‘8.1. Alle erven zijn ingevolge artikel 4:195, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek van rechtswege vereffenaar van de nalatenschap waartoe het perceel behoort. Ingevolge artikel 4:198 oefenen zij, tenzij de kantonrechter anders bepaalt, hun bevoegdheden als vereffenaars van de beneficiair aanvaarde nalatenschap tezamen uit, maar kan ieder van hen daden van gewoon onderhoud en tot behoud van de goederen, en in het algemeen daden die geen uitstel kunnen luiden (hierna tezamen aangeduid als: beheersdaden), zo nodig zelfstandig verrichten.
  Het voldoen aan de last om de bodem van het perceel te saneren moet worden aangemerkt als een beheersdaad. Alle erfgenamen zijn uit hoofde van hun positie als vereffenaar bevoegd om deze zelfstandig te verrichten.’

  In zijn overwegingen ten aanzien van het besluit tot invordering van de dwangsom wordt door de Afdeling de in paragraaf 2.4 omschreven beginselplicht tot invordering gevolgd. Er waren in deze zaak dus geen bijzondere omstandigheden aanwezig op grond waarvan het college van invordering had behoren af te zien.

  3.2 Uitspraak van 30 juli 2014

  In de casus die leidde tot de uitspraak van 30 juli 2014¹⁹xABRvS 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2873, JOM 2014/818. werd aan twee erfgenamen krachtens de Wbb bij besluit van 8 april 2013 een gedoogbevel voor het betreden van het terrein voor het uitvoeren van nader bodemonderzoek opgelegd. Nadat de bezwaren tegen dit besluit niet-ontvankelijk werden verklaard, stelden de twee erfgenamen beroep in. Net als in de casus van 28 augustus 2013 voerden appellanten aan dat de erfenis weliswaar beneficiair was aanvaard, maar dat zij geen eigenaar waren geworden van het perceel. Door een van de appellanten werd daarnaast naar voren gebracht dat hij op grond van een vonnis van de Rechtbank Rotterdam niet langer als erfgenaam kon worden gezien.²⁰xWaarom appellant niet langer als erfgenaam kon worden gezien, wordt uit de uitspraak van de Afdeling niet duidelijk.
  De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 28 augustus 2013 en overweegt dat artikel 4:190 lid 4 BW het onmogelijk maakt een eenmaal aanvaarde nalatenschap, daargelaten of deze aanvaarding zuiver of beneficiair is gebeurd, alsnog te verwerpen. Appellanten hebben ingevolge artikel 4:182 lid 1 BW het eigendomsrecht van het perceel verkregen.

• 4 De vereffenaar als beheerder van de nalatenschap

  In de bovenstaande zaken was er sprake van erfgenamen die de nalatenschap beneficiair aanvaard hebben. Beneficiaire aanvaarding van de nalatenschap heeft in beginsel tot gevolg dat de procedure van vereffening van de nalatenschap, zoals omschreven in afdeling 3 van de zesde titel uit Boek 4 BW, van toepassing is.²¹xArt. 4:202 BW. Op dit beginsel bestaat een aantal uitzonderingen, bijv. wanneer er een executeur is die bevoegd is de schulden en de legaten te voldoen en kan aantonen dat de goederen der nalatenschap ruimschoots toereikend zijn om alle schulden der nalatenschap te voldoen. Ook kan er door een wettelijke vertegenwoordiger die voor de erfgenaam de nalatenschap beneficiair heeft aanvaard, mits er sprake is van een positief nalatenschapssaldo, een verzoek tot ontheffing van de vereffeningsprocedure worden ingediend bij de kantonrechter. Indien er sprake is van een wettelijke verdeling, geldt de vereffeningsprocedure alleen dan wanneer de langstlevende beneficiair heeft aanvaard. Op grond van artikel 4:195 BW zijn alle erfgenamen van rechtswege vereffenaar. De vereffenaar heeft op grond van artikel 4:211 BW tot taak de nalatenschap als een ‘goed vereffenaar’ te beheren en te vereffenen.
  Een omschrijving van het begrip ‘beheren’ wordt door de wetgever niet gegeven. Het ligt daarom voor de hand om artikel 3:170 BW te raadplegen.²²xOp grond van art. 4:144 BW is de executeur belast met het beheer van de nalatenschap. Uit de jurisprudentie blijkt dat voor dit begrip ‘beheer’ ook aansluiting mag worden gezocht bij wat ‘beheer’ is volgens art. 3:170 lid 2 BW. Zie HR 21 november 2008, NJ 2009/116. Het tweede lid van dat artikel bepaalt dat onder beheer zijn begrepen alle handelingen die voor de normale exploitatie van het goed dienstig kunnen zijn, alsook het aannemen van aan de gemeenschap verschuldigde prestaties.
  Onder het begrip ‘beheer’ kunnen ook daden van beschikking vallen, mits deze maar dienstig zijn aan de normale exploitatie van het goed.²³xC.W. van Zeben & J.W. du Pon, m.m.v. M.M. Olthof, Parlementaire geschiedenis van het nieuwe Burgerlijk Wetboek, Boek 3, Vermogensrecht in het algemeen, Deventer: Kluwer 1981, p. 581.
  De erfgenamen oefenen hun bevoegdheden als vereffenaars van de beneficiair aanvaarde nalatenschap, dus ook het beheer, gezamenlijk uit. Toch mogen daden van gewoon onderhoud, daden tot behoud van de goederen en in het algemeen daden die geen uitstel kunnen lijden door iedere vereffenaar zo nodig zelfstandig worden verricht. Hoewel de Afdeling aangeeft dat de last om het perceel te saneren moet worden aangemerkt als een beheersdaad, doelt zij daarmee op die handelingen die de beneficiair aanvaardende erfgenaam op grond van artikel 4:198 BW in zijn hoedanigheid van vereffenaar zo nodig zelfstandig mag verrichten.

  Het lijkt erop dat de Afdeling van oordeel is dat het voldoen aan een last tot bodemsanering moet worden beschouwd als een daad die geen uitstel kan lijden. Immers, wanneer de last niet wordt uitgevoerd, wordt er een dwangsom verbeurd. Een dergelijke redenering werd reeds eerder ook door de kantonrechter te Zwolle²⁴xZie Rb. Zwolle (ktr.) 14 november 2005, ECLI:NL:RBZLY:2005:AU6127, Prg. 2005/221. gemaakt, waarbij het ging om een op de vereffenaar rustende leveringsverplichting van een woning, waarbij er een boetebeding was opgenomen in de koopovereenkomst. Het nakomen van deze leveringsplicht door de vereffenaars werd door de kantonrechter als een daad van goed beheer beschouwd, temeer omdat hierdoor boetes werden vermeden.
  Een last tot het saneren van een bodem kan, gelet op de kosten die deze meebrengt, voor een nalatenschap een vergaand karakter hebben. Warendorf vraagt zich af of de overweging van de Afdeling over de beheersdaad juist is. Gelet op de hoge kosten die bodemsanering met zich meebrengt, is er volgens hem geen sprake van een daad tot behoud van de nalatenschap.²⁵xZie de noot van F.V.S. Warendorf in M en R 2013/146. Dat neemt echter niet weg dat het saneren van een perceel een feitelijke handeling betreft. Onder het begrip ‘beheer’ kunnen ook feitelijke handelingen vallen.²⁶xZie Asser/Perrick 3-V* 2011/19. Daarbij moet mijns inziens ook worden opgemerkt dat het niet voldoen van de last evenzeer grote gevolgen voor de (onverdeelde gemeenschap van) nalatenschap heeft, namelijk het verbeuren van een dwangsom.
  Te grof genomen is mijns inziens de opmerking van de Afdeling dat alle erfgenamen uit hoofde van hun positie bevoegd zijn om de last tot sanering zelfstandig te verrichten. Uit de casus blijkt immers duidelijk dat er door het college aan de appellanten een termijn van zes maanden is gegund om een begin van de uitvoering te maken aan de last tot sanering van het perceel. Ten aanzien van de vanaf de tweede regel uit artikel 4:198 BW genoemde handelingen geeft de wetgever aan dat deze zo nodig zelfstandig kunnen worden verricht. De uitvoering van de last tot sanering kan ingrijpende gevolgen hebben voor de nalatenschap en de termijn van zes maanden is mijns inziens dusdanig ruim dat van de erfgenamen verwacht mag worden dat zij met elkaar in contact treden om gezamenlijk tot een beslissing te komen en indien nodig toestemming vragen van de kantonrechter.²⁷xOok Warendorf is deze mening toegedaan. Zie de noot van F.V.S. Warendorf in M en R 2013/146. In dit verband kan tevens een vergelijking worden gemaakt met Rb. Amsterdam (ktr.) 25 juli 2012, NJF 2012/428. In deze zaak, die betrekking heeft op het funderingsherstel van een gemeenschappelijke muur, overweegt de rechtbank dat art. 3:170 BW zo moet worden uitgelegd ‘dat voor het zelfstandig mogen treffen van maatregelen door een deelgenoot ten aanzien van de gemeenschappelijke fundering, vereist is dat een reëel en acuut gevaar moet bestaan dat zonder die maatregelen de met de mandelige muur en fundering verbonden huizen ernstige schade zullen ondervinden of verloren zullen gaan en zulks dat op zo korte termijn niet kan worden gewacht op de uitkomst van behoorlijk overleg tussen de mede-eigenaren of op een beslissing van de kantonrechter (ex art. 3:168 lid 2art. 3:168 lid 2 BW)’.

• 5 Verhaalbaarheid voor verbeurde dwangsommen en kosten van bestuursdwang op het privévermogen van de beneficiair aanvaardende erfgenaam?

  In de uitspraak van 28 augustus 2013 wordt door de Afdeling vastgehouden aan de leer van de beginselplicht tot invordering. Op grond van deze leer moeten verbeurde dwangsommen in beginsel door het bestuursorgaan worden ingevorderd.
  De uitspraak van de Afdeling geeft geen antwoord op de vraag in hoeverre verbeurde dwangsommen en kosten van bestuursdwang door de decentrale overheid op het privévermogen van een beneficiair aanvaardende erfgenaam kunnen worden verhaald. De beneficiair aanvaardende erfgenaam is op grond van artikel 4:184 lid 2 BW in beginsel niet verplicht een schuld van de nalatenschap ten laste van zijn privévermogen te voldoen. De nalatenschap vormt voor de beneficiair aanvaardende erfgenaam een afgescheiden vermogen. Voor de beneficiair aanvaardende erfgenaam is het dus van groot belang om vast te stellen of de dwangsomschuld die ontstaat door het niet voldoen aan de last tot sanering dan wel de schuld die ontstaat door het niet uitvoeren van een last onder bestuursdwang, moet worden aangemerkt als een schuld van de nalatenschap of als een schuld van de erfgenamen in hun hoedanigheid van eigenaren van het desbetreffende perceel.

  5.1 Last onder dwangsom opgelegd voor overlijden

  Om de vorenstaande vraag te beantwoorden moet mijns inziens een aantal situaties worden onderscheiden. Ten eerste de situatie waarbij de dwangsom ten tijde van het overlijden van de erflater reeds verbeurd is of de last onder bestuursdwang niet tijdig is uitgevoerd. In deze situatie vormen de verbeurde dwangsom(men) dan wel de kosten van bestuursdwang mijns inziens schulden van de erflater die niet met zijn dood teniet zijn gegaan in de zin van artikel 4:7 lid 1 onderdeel a BW. Deze schulden kunnen dus niet op het privévermogen van een beneficiair aanvaardende erfgenaam worden verhaald.

  5.2 Last onder dwangsom opgelegd na overlijden

  Een tweede te onderscheiden situatie vormt het geval waarbij de last onder dwangsom dan wel de last onder bestuursdwang pas wordt opgelegd nadat de erflater overleden is. Voor een antwoord op de vraag of de dwangsom dan wel de kosten van bestuursdwang moeten worden aangemerkt als een schuld van de nalatenschap biedt de Beleidsregel kostenverhaal, artikel 75 Wet bodembescherming april 2007²⁸xZie Stcrt. 2007, 90. een aardige eerste stap in de richting van een mogelijk antwoord. Artikel 75 Wbb geeft kort weergegeven aan de Staat de mogelijkheid om de ten laste van het Rijk, een provincie of gemeente komende kosten van saneringsonderzoek en van sanering van gevallen van ernstige verontreiniging te verhalen op diegene door wiens onrechtmatige daad de verontreiniging of de aantasting van de bodem in het betrokken geval veroorzaakt is. Ook in het geval er sprake is van ongerechtvaardigde verrijking kunnen de kosten worden verhaald op degene die door dat onderzoek of door de sanering verrijkt.²⁹xArt. 75 lid 3 Wbb.
  De hierboven genoemde beleidsregels werken deze verhaalsmogelijkheid in paragraaf 4.2 nader uit. Hieronder wordt deze paragraaf integraal weergegeven:

  ‘Erfgenamen zijn rechtsopvolgers onder algemene titel. Dit betekent dat zij treden in de rechten en verplichtingen van de erflater. Zij treden als het ware in diens positie. Het beleid ten aanzien van erfgenamen, die niet als schuldig eigenaar kunnen worden aangemerkt, kent, met betrekking tot ongerechtvaardigde verrijking, de volgende uitgangspunten:

  • In die gevallen waarin de erflater onschuldig zou zijn geweest, hij of zij dus niet zou kunnen worden aangesproken op grond van onrechtmatige daad en/of ongerechtvaardigde verrijking, gaat diens “onschuld” over op de erfgenaam.

  • Indien de erflater “schuldig” zou zijn geweest levert dit een vordering van de Staat op. Het kostenverhaal blijft in deze gevallen evenwel beperkt tot de omvang van de boedel.

  Hoewel de erfgenaam aanspreekbaar is voor zijn gehele vermogen is besloten het kostenverhaal te beperken tot de omvang van de erfenisboedel, die bestaat uit het saldo van activa minus het saldo van de passiva tenzij de erfgenaam als (mede)veroorzaker is aan te merken, een duurzame rechtsbetrekking met de veroorzaker heeft gehad, dan wel onvoldoende schadebeperkende maatregelen heeft getroffen (in die gevallen acht de Staat kostenverhaal in ieder geval wel redelijk). De reden voor deze keuze is geweest dat het kostenverhaal ten aanzien van de erflater beperkt zou zijn gebleven tot diens vermogen. Een andere reden is geweest dat hiermee kan worden voorkomen dat erfenissen worden verworpen met als ultiem resultaat dat deze vervallen aan de Staat.’

  Deze beleidsregels gaan er dus van uit dat de schuld van de erflater ten aanzien van de bodemverontreiniging kan vererven op de erfgenaam. Kostenverhaal beperkt zich echter op grond van het beleid van de Staat tot de omvang van de boedel, tenzij de erfgenaam als veroorzaker is aan te merken, een duurzame rechtsbetrekking met de veroorzaker heeft gehad, dan wel onvoldoende schadebeperkende maatregelen heeft getroffen. De bovengenoemde beleidsregels maken daarbij geen onderscheid tussen erfgenamen die zuiver en erfgenamen die beneficiair aanvaard hebben. Het kostenverhaal op grond van de Wbb lijkt dus niet te worden beïnvloed door het al dan niet beneficiair aanvaarden van de nalatenschap. Er blijft echter onduidelijkheid bestaan of dit ook geldt indien er sprake is van een last onder dwangsom dan wel last onder bestuursdwang die op basis van een (andere) bestuursrechtelijke wet wordt opgelegd aan de beneficiair aanvaardende erfgenaam.

  Een ander voorbeeld van een bepaling waarbij de aansprakelijkheid van erfgenamen wordt beperkt voor een aantal schulden die pas na het overlijden van de erflater worden vastgesteld, is artikel 48 van de Invorderingswet 1990 (IW 1990). Dit wetsartikel handelt telkens om situaties waarbij de oorzaak voor het ontstaan van de belastingschuld dan wel de materiële belastingschuld zelf al ten tijde van het overlijden van de erflater bestond, maar waarbij de belastingschuld ten tijde van dat overlijden nog niet formeel is vastgesteld, en biedt een uitzondering op het principe van rechtsopvolging onder algemene titel. Op grond van dit artikel is de erfgenaam niet verder aansprakelijk dan tot het beloop van zijn erfdeel vermeerderd met het bedrag dat aan hem is gelegateerd voor navorderings- en naheffingsaanslagen die na het overlijden van de belastingschuldige worden vastgesteld, en voor bedragen die na het overlijden van de hoofdelijk aansprakelijk gestelde worden vastgesteld op de voet van artikel 49 IW 1990. Het tweede lid van artikel 48 IW 1990 gaat nog een stap verder. In dit artikellid worden de erfgenamen van aansprakelijkheid ontheven voor bedragen waarvoor de ontvanger de erflater op grond van artikel 36, 36a of 36b IW 1990³⁰xArt. 36 IW 1990 betreft de bestuurdersaansprakelijkheid bij het niet voldoen aan de meldingsplicht voor het door het lichaam niet kunnen voldoen van de in dat artikel genoemde belastingen. Art. 36a IW 1990 betreft de hoofdelijke aansprakelijkheid van bestuurders voor de door het lichaam niet-voldane vennootschapsbelasting die datzelfde lichaam ingevolge art. 23a Wet Vpb verschuldigd is. Art. 23a Wet Vpb voorziet in een Vpb-heffing van 52% over de waarde van een aanspraak indien een pensioen of VUT-aanspraak niet meer als zodanig is aan te merken. Art. 36b IW 1990 voorziet in een bestuurdersaansprakelijkheid voor loon- en omzetbelasting, waarvoor het lichaam bij een beschikking op grond van art. 49 IW 1990 aansprakelijk is gesteld. na diens overlijden aansprakelijk stelt. In de Leidraad Invordering 2008 wordt verder uitdrukkelijk bepaald dat bij aanvaarding van een nalatenschap onder voorrecht van boedelbeschrijving aantasting van het vermogen van de erfgenamen uiteraard achterwege blijft.³¹xZie art. 48 Leidraad Invordering 2008.

  Ook bij een last onder dwangsom die pas na overlijden van de erflater wordt opgelegd, is er sprake van een schuld die pas ontstaat en wordt vastgesteld na het overlijden van de erflater, maar waarbij het denkbaar is dat de omstandigheden die hebben geleid tot het opleggen van de desbetreffende last al ten tijde van overlijden aanwezig waren. Bij de zojuist besproken regelingen lijkt het steeds de bedoeling van de wetgever te zijn geweest om in zulke situaties de aansprakelijkheid van de erfgenaam te beperken. Mijns inziens moet dan ook niet gauw worden aangenomen dat verbeurde dwangsommen op het privévermogen van een beneficiair aanvaardende erfgenaam verhaalbaar zijn. Een andere uitkomst doet mijns inziens te zeer afbreuk aan het feit dat een beneficiair aanvaardende erfgenaam door beneficiair te aanvaarden juist verhaal op zijn privévermogen zo veel mogelijk beoogt te voorkomen.

  5.3 Na overlijden verbeurde dwangsom waarbij de last voor overlijden werd opgelegd

  Ten aanzien van de last onder dwangsom is het eveneens denkbaar dat deze wordt opgelegd op een tijdstip dat de erflater nog leefde, terwijl de dwangsommen pas verbeuren op een tijdstip dat de erflater niet meer in leven is. In paragraaf 2.2 is reeds geconstateerd dat door het verbeuren van een dwangsom er een verplichting bestaat tot het betalen van een geldsom. De verplichting tot betalen van de geldsom ontstaat dus pas na overlijden van de erflater. Ook hier speelt de vraag of de erfgenaam door beneficiaire aanvaarding kan voorkomen dat een dergelijke geldschuld op zijn privévermogen kan worden verhaald. Van belang daarbij is wederom de vraag of de dwangsom kwalificeert als een schuld van de nalatenschap, te weten een schuld van de erflater die met zijn dood teniet is gegaan in de zin van artikel 4:7 lid 1 onderdeel a BW.
  In het geval het antwoord op de laatstgenoemde vraag luidt dat de ontstane geldschuld geen schuld van de nalatenschap is, kan dit ertoe leiden dat een dergelijke schuld verhaalbaar is op het privévermogen van de beneficiair aanvaardende erfgenaam. Ik merk hierbij op dat ik het niet ondenkbaar acht dat een dergelijke schuld onder omstandigheden een onverwachts karakter heeft. Dat zal zich bijvoorbeeld voordoen indien de erfgenaam geen kennis had van de opgelegde last en de dwangsom kort na overlijden van de erflater verbeurt. Op 5 februari 2014 is het conceptwetsvoorstel bescherming erfgenamen tegen onverwachte schulden tezamen met de ontwerpmemorie van toelichting bij het wetsvoorstel op de internetconsultatie-website van de overheid gepubliceerd.³²xZie <www.internetconsultatie.nl/bescherming_erfgenamen _tegen_onverwachte_schulden>. Dit conceptwetsvoorstel beschermt de erfgenaam die na zuivere aanvaarding bekend wordt met een schuld van de nalatenschap die hij niet kende en ook niet behoorde te kennen. Deze bescherming ziet dus op een onverwachte schuld en houdt in dat een erfgenaam van zijn verplichting om de onverwachte schuld met zijn privévermogen te voldoen, geheel of gedeeltelijk kan worden ontheven door de kantonrechter. In het geval de na overlijdensdatum verbeurde dwangsom, waarvan de last nog voor de overlijdensdatum was opgelegd, niet kwalificeert als een schuld van de nalatenschap, kan de toekomstige beneficiair aanvaardende erfgenaam geen bescherming ontlenen aan het conceptwetsvoorstel, ondanks dat het evenzeer denkbaar is dat hier sprake is van een schuld die een onverwachts karakter heeft.
  Ook in situaties waarbij de last onder dwangsom voor overlijden is opgelegd, maar pas na overlijden verbeurt, kan worden volgehouden dat de omstandigheden die hebben geleid tot het verbeuren van de dwangsom al ten tijde van het overlijden van de erflater aanwezig waren. Mijns inziens moet ook hier worden volgehouden dat een na het overlijden verbeurde dwangsom niet verhaalbaar is op het privévermogen van de beneficiair aanvaardende erfgenaam. Een andere uitkomst doet mijns inziens te zeer afbreuk aan het feit dat een beneficiair aanvaardende erfgenaam door beneficiair te aanvaarden juist verhaal op zijn privévermogen zo veel mogelijk beoogt te voorkomen.

• 6 Tot slot

  Het algemeen belang dat gediend is met handhaving verplicht het bestuursorgaan dat bevoegd is om tot handhaving over te gaan ook, behoudens bijzondere omstandigheden, daadwerkelijk van die bevoegdheid gebruik te maken. Ten aanzien van dwangsommen geldt daarnaast de beginselplicht tot invordering. Het belang van een adequate handhaving vergt dus ook dat dwangsommen daadwerkelijk worden ingevorderd. Een geheel andere vraag is of een uit een handhavingsbesluit voortvloeiende bestuursrechtelijke geldschuld ook verhaald kan worden op het privévermogen van de beneficiair aanvaardende erfgenaam. Hier valt te constateren dat er twee belangen zijn die met elkaar in conflict raken. Enerzijds is er het algemeen belang dat met een effectieve handhaving is gediend, die mijns inziens ruime verhaalsmogelijkheden voor het desbetreffende openbare lichaam eist. Anderzijds is er het belang van de beneficiair aanvaardende erfgenaam, die door beneficiair te aanvaarden juist aansprakelijkheid met zijn privévermogen beoogt te voorkomen. De rechtspraak heeft zich nog niet uitgelaten omtrent de vraag in hoeverre een uit een handhavingsbesluit voortvloeiende bestuursrechtelijke geldschuld kan worden verhaald op het privévermogen van de beneficiair aanvaardende erfgenaam. Hiervoor is geconstateerd dat er verschillende situaties onderscheiden kunnen worden. Het antwoord op de vraag of een verbeurde dwangsom verhaalbaar is op het privévermogen van een beneficiair aanvaardende erfgenaam hangt in elke situatie steeds af van de vraag of er sprake is van een schuld van de nalatenschap. Mijns inziens moet niet gauw worden aangenomen dat verbeurde dwangsommen op het privévermogen van een beneficiair aanvaardende erfgenaam verhaalbaar zijn, temeer daar een andere uitkomst te zeer afbreuk doet aan het feit dat een beneficiair aanvaardende erfgenaam door beneficiair te aanvaarden verhaal op zijn privévermogen beoogt te voorkomen.

Noten

• 1 Voor een uitgebreide behandeling van het bestuurlijk handhavingsrecht zie W. Konijnenbelt & R. van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht (16de druk), Deventer: Kluwer 2014.

• 2 In het bestuurlijk handhavingsrecht moeten herstelsancties worden onderscheiden van bestraffende sancties. De laatstgenoemde sancties zijn vooral gericht op leedtoevoeging, terwijl met een opgelegde herstelsanctie beoogd wordt om overtredingen te beëindigen dan wel geheel of gedeeltelijk ongedaan te maken. Zie art. 5:2 Awb.

• 3 Art. 5:21 Awb.

• 4 Art. 5:9 Awb.

• 5 Art. 5:24 lid 1 en 2 Awb.

• 6 Art. 5:25 lid 1 Awb.

• 7 Zie ABRvS 20 december 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ4833.

• 8 Art. 5:31d Awb.

• 9 Art. 5:9 Awb.

• 10 Art. 5:32 lid 1 Awb.

• 11 Art. 5:33 Awb.

• 12 Art. 4:97 en 4:98 Awb.

• 13 Art. 5:37 jo. art. 4:112 Awb.

• 14 Art. 4:117 Awb.

• 15 ABRvS 5 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT6683.

• 16 Dit vloeit ook voort uit art. 5:32b lid 3 Awb. Zie bijv. ABRvS 19 september 1996, AB 1997/91.

• 17 ABRvS 16 januari 2013, AB 2013/397.

• 18 ABRvS 28 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:880, JB 2013/201.

• 19 ABRvS 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2873, JOM 2014/818.

• 20 Waarom appellant niet langer als erfgenaam kon worden gezien, wordt uit de uitspraak van de Afdeling niet duidelijk.

• 21 Art. 4:202 BW. Op dit beginsel bestaat een aantal uitzonderingen, bijv. wanneer er een executeur is die bevoegd is de schulden en de legaten te voldoen en kan aantonen dat de goederen der nalatenschap ruimschoots toereikend zijn om alle schulden der nalatenschap te voldoen. Ook kan er door een wettelijke vertegenwoordiger die voor de erfgenaam de nalatenschap beneficiair heeft aanvaard, mits er sprake is van een positief nalatenschapssaldo, een verzoek tot ontheffing van de vereffeningsprocedure worden ingediend bij de kantonrechter. Indien er sprake is van een wettelijke verdeling, geldt de vereffeningsprocedure alleen dan wanneer de langstlevende beneficiair heeft aanvaard.

• 22 Op grond van art. 4:144 BW is de executeur belast met het beheer van de nalatenschap. Uit de jurisprudentie blijkt dat voor dit begrip ‘beheer’ ook aansluiting mag worden gezocht bij wat ‘beheer’ is volgens art. 3:170 lid 2 BW. Zie HR 21 november 2008, NJ 2009/116.

• 23 C.W. van Zeben & J.W. du Pon, m.m.v. M.M. Olthof, Parlementaire geschiedenis van het nieuwe Burgerlijk Wetboek, Boek 3, Vermogensrecht in het algemeen, Deventer: Kluwer 1981, p. 581.

• 24 Zie Rb. Zwolle (ktr.) 14 november 2005, ECLI:NL:RBZLY:2005:AU6127, Prg. 2005/221.

• 25 Zie de noot van F.V.S. Warendorf in M en R 2013/146.

• 26 Zie Asser/Perrick 3-V* 2011/19.

• 27 Ook Warendorf is deze mening toegedaan. Zie de noot van F.V.S. Warendorf in M en R 2013/146. In dit verband kan tevens een vergelijking worden gemaakt met Rb. Amsterdam (ktr.) 25 juli 2012, NJF 2012/428. In deze zaak, die betrekking heeft op het funderingsherstel van een gemeenschappelijke muur, overweegt de rechtbank dat art. 3:170 BW zo moet worden uitgelegd ‘dat voor het zelfstandig mogen treffen van maatregelen door een deelgenoot ten aanzien van de gemeenschappelijke fundering, vereist is dat een reëel en acuut gevaar moet bestaan dat zonder die maatregelen de met de mandelige muur en fundering verbonden huizen ernstige schade zullen ondervinden of verloren zullen gaan en zulks dat op zo korte termijn niet kan worden gewacht op de uitkomst van behoorlijk overleg tussen de mede-eigenaren of op een beslissing van de kantonrechter (ex art. 3:168 lid 2art. 3:168 lid 2 BW)’.

• 28 Zie Stcrt. 2007, 90.

• 29 Art. 75 lid 3 Wbb.

• 30 Art. 36 IW 1990 betreft de bestuurdersaansprakelijkheid bij het niet voldoen aan de meldingsplicht voor het door het lichaam niet kunnen voldoen van de in dat artikel genoemde belastingen. Art. 36a IW 1990 betreft de hoofdelijke aansprakelijkheid van bestuurders voor de door het lichaam niet-voldane vennootschapsbelasting die datzelfde lichaam ingevolge art. 23a Wet Vpb verschuldigd is. Art. 23a Wet Vpb voorziet in een Vpb-heffing van 52% over de waarde van een aanspraak indien een pensioen of VUT-aanspraak niet meer als zodanig is aan te merken. Art. 36b IW 1990 voorziet in een bestuurdersaansprakelijkheid voor loon- en omzetbelasting, waarvoor het lichaam bij een beschikking op grond van art. 49 IW 1990 aansprakelijk is gesteld.

• 31 Zie art. 48 Leidraad Invordering 2008.

• 32 Zie <www.internetconsultatie.nl/bescherming_erfgenamen _tegen_onverwachte_schulden>.